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甘政發(fā)〔2014〕123號
各市、自治州人民政府，蘭州新區(qū)管委會，省政府各部門，中央在甘有關單位：
為規(guī)范和加強我省政府性債務管理，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）精神，結(jié)合我省實際，現(xiàn)提出以下實施意見。
一、指導思想和基本原則
（一）指導思想
以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀和習近平總書記系列重要講話精神為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院和省委、省政府決策部署，建立“權(quán)責利相結(jié)合，借用還相統(tǒng)一”的政府性債務管理機制，有效發(fā)揮各級政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
（二）基本原則
1.疏堵結(jié)合。賦予各級政府依法適度舉債融資權(quán)限，建立規(guī)范的政府舉債融資機制。同時，堅決制止各級政府違法違規(guī)舉債。
2.明確責任。明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔相關責任。
3.規(guī)范管理。對政府債務實行規(guī)?？刂?，嚴格限定各級政府舉債程序和資金用途。各級政府（含政府部門和機構(gòu)，下同）及其事業(yè)單位的債務要分門別類納入全口徑預算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。
4.防控風險。建立風險預警機制，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險。
5.穩(wěn)步推進。在加強和規(guī)范管理的同時，妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進。
二、建立規(guī)范的政府舉債融資機制
（一）明確地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國務院批準，省級政府可適度舉借債務。市縣級政府確需舉借債務的，由省級政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。
（二）規(guī)范地方政府舉債融資方式。政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的，通過發(fā)行一般債券融資，主要以公共財政預算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的，通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。政府舉借債務要遵循市場化原則。建立政府信用評級制度，完善政府債券市場。
（三）實行政府債務規(guī)?？刂?。政府債務規(guī)模實行限額管理，各級政府舉債不得突破批準的限額。省本級和分市縣的一般債務和專項債務可舉借額度由省財政廳在國務院批準的限額內(nèi)，根據(jù)債務風險、財力狀況和融資需求等因素測算并報省政府批準。各級政府在批準的限額內(nèi)，合理確定當年債務舉債額度，報本級人大或其常委會審查批準。
（四）推行政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者按約定規(guī)則承擔特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者的償債責任。
三、實行政府債務預算管理
（一）將政府債務納入預算管理。各級政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應政府預算管理。各部門、各單位要將債務收支納入部門和單位預算管理。
（二）嚴格債務資金使用范圍。各級政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出。
四、建立政府債務風險管控和化解機制
（一）建立風險預警機制。省財政廳根據(jù)財政部發(fā)布的債務風險評估結(jié)果，細化測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估分析市縣政府債務結(jié)構(gòu)和風險狀況，向債務高風險地區(qū)發(fā)布風險預警。列入風險預警范圍的高風險地區(qū)，要積極采取措施，通過控制項目規(guī)模、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)等方式，加大償債資金籌措力度，逐步降低債務風險。債務風險相對較低的地區(qū)，要合理控制債務余額的規(guī)模和增長速度。
（二）建立債務風險應急處置機制。市縣政府對其舉借的債務負有償還責任，省政府實行不救助原則。各級政府要強化預算約束，防范道德風險，制定應急處置預案，建立責任追究機制。要全面掌握資產(chǎn)負債、還本付息、財政運行等情況，及時跟蹤風險變化，切實防范風險演變。市縣政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任。債務風險應急處置預案由各級財政部門牽頭制定，經(jīng)本級政府批準后報省財政廳備案。
（三）嚴肅財經(jīng)紀律。建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府債務資金的懲罰機制，加大對政府債務管理的監(jiān)督檢查力度。各級政府及其部門不得在預算之外違法違規(guī)舉借債務，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途；對企業(yè)的注資、財政補貼等行為必須依法合規(guī)，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；不得違規(guī)干預金融機構(gòu)等正常經(jīng)營活動，不得強制金融機構(gòu)等提供政府性融資。各級政府要進一步規(guī)范土地出讓管理，堅決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。
（四）強化債權(quán)人約束。金融機構(gòu)等不得違法違規(guī)向各級政府提供融資，不得要求政府及其部門違法違規(guī)提供擔保。對購買政府債券的，要符合相關監(jiān)管規(guī)定。對違法違規(guī)提供政府性融資的，應自行承擔相應損失，并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)追究相關機構(gòu)和人員的責任。
五、完善相關配套制度
（一）建立政府債務統(tǒng)計分析報告制度。各級政府要完善政府債務統(tǒng)計報告制度，加快建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負債情況。財政部門要認真做好本級政府債務的統(tǒng)計分析工作，定期對政府債務的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、發(fā)展趨勢和風險程度等進行綜合評價，并向本級政府和上級財政部門報送債務統(tǒng)計報表及債務分析報告。
（二）建立監(jiān)督評價機制。各級政府要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監(jiān)督。各級審計、財政等部門要加大對政府債務管理工作的審計和專項檢查力度。對于政府及其部門過度舉債、違法違規(guī)舉債或提供擔保、違規(guī)使用債務資金、惡意逃廢債務、風險防控不力、提供虛假信息等行為，以及存在績效評價結(jié)果較差、審計和專項檢查中發(fā)現(xiàn)問題較多、整改落實不到位等情況的，要進行約談和問責，并依法依規(guī)追究相關單位和責任人的責任。
（三）建立考核獎懲機制。政府債務管理要作為各級政府領導班子和領導干部政績考核的一項硬指標，重點考核任期內(nèi)防控債務風險、落實償債責任、化解存量債務等情況，糾正不正確的政績導向，防止政府行為短期化。對信用級別高、防控和化解債務風險整體效果好的市縣政府，通過舉借債務額度傾斜或以獎代補等方式給予適當獎勵；對到期債務償還不及時、風險化解措施不得力、存在違法違規(guī)行為的，視其情節(jié)輕重，分別采取停止核定新增政府債務規(guī)模、扣減轉(zhuǎn)移支付增量等措施予以處罰，將扣減資金直接用于償還債務，并督促其限期整改。
六、妥善處理存量債務和在建項目后續(xù)融資
（一）認真清理甄別存量債務。以2013年政府性債務審計結(jié)果為基礎，結(jié)合當前債務增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務人共同協(xié)商確認，對地方政府性存量債務按照審計口徑進行甄別。對各級政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業(yè)單位舉借的債務，凡屬于政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務。對政府負有擔保責任的債務，要按照《預算法》、《擔保法》有關規(guī)定，納入或有債務監(jiān)控范圍。對政府可能承擔一定救助責任的債務，要按照“權(quán)責利相一致”的原則，明確政府和企業(yè)的責任，切實做到誰借誰還、風險自擔；確需政府承擔救助責任的債務，償債資金要納入預算管理，相應的資產(chǎn)、收入或權(quán)益等要一并劃轉(zhuǎn)。對甄別后的政府存量債務逐級匯總上報國務院批準后，分類納入預算管理。納入預算管理的債務原有債權(quán)債務關系不變，償債資金要按照預算管理要求規(guī)范管理。
（二）妥善處置存量債務。
1.加大預算統(tǒng)籌力度。對政府負有償還責任的到期債務，各級政府要統(tǒng)籌各類資金，加大償債力度。新增一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算財力，以及結(jié)余資金、超收收入等，原則上要優(yōu)先用于償還到期政府債務。各部門、單位要優(yōu)化調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，大力壓縮經(jīng)常性支出和專項支出用于償還債務。
2.合理降低存量債務利息負擔。對甄別后納入預算管理的政府存量債務，各級政府可在批準的限額內(nèi)申請發(fā)行政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點項目建設。
3.分類化解存量債務。處置到期存量債務要遵循市場規(guī)則，減少行政干預。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，應繼續(xù)通過項目收入償還。各級政府要依法依規(guī)落實原協(xié)議各項條件，督促債務人落實償債資金來源，確保按期足額償債。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強經(jīng)營管理、探索公私合作模式等措施，提高盈利水平，增強償債能力。對融資成本過高、期限結(jié)構(gòu)不合理的未到期債務，鼓勵債務單位與債權(quán)人協(xié)商按照合理回報水平和期限重新簽訂協(xié)議。有關債務舉借單位和連帶責任人要切實履行協(xié)議規(guī)定，明確償債責任，落實償債資金，按時還本付息，不得單方面改變原有債權(quán)債務關系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的債務，債權(quán)人應按照市場化原則承擔相應責任和損失。
（三）確保在建項目后續(xù)融資。各級政府要結(jié)合存量債務清理甄別工作，逐筆審核并鎖定政府舉債的在建項目，實行名錄管理。要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障符合條件的在建項目續(xù)建和收尾。對使用政府債務資金的在建項目，財政部門要會同有關部門核算后續(xù)融資需求，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規(guī)定的項目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。在建項目舉債規(guī)模納入年度債務限額管理。
七、規(guī)范融資平臺公司管理
剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。各級財政部門要會同人民銀行分支機構(gòu)、銀行業(yè)監(jiān)管部門、審計部門，清理融資平臺公司，鎖定融資平臺公司政府債務，逐級上報財政部門備案。
八、加強組織領導
（一）落實政府管理責任。全省政府性債務管理工作由省政府統(tǒng)一領導，市縣政府對其轄區(qū)內(nèi)政府性債務管理工作負總責。各級政府是本級政府性債務管理的責任主體，政府主要責任人是本級政府性債務管理的第一責任人。各部門主要負責人是本部門政府性債務管理的第一責任人。
（二）強化財政監(jiān)管責任。各級財政部門是政府性債務的歸口管理部門，要成立專門債務管理機構(gòu)，充實管理力量，完善管理制度，做好控制債務規(guī)模、規(guī)范舉債程序、強化預算管理、管控債務風險和加強統(tǒng)計分析等工作。
（三）明確相關部門責任。各級政府要建立政府性債務管理協(xié)調(diào)機制。發(fā)展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高市縣的新開工項目；金融監(jiān)管部門要加強監(jiān)管、正確引導，制止金融機構(gòu)等違法違規(guī)提供融資；審計部門要將政府債務管理情況納入預算執(zhí)行及決算審計、領導干部經(jīng)濟責任審計范圍，依法加強對各級政府性債務的審計監(jiān)督；監(jiān)察部門要及時查處政府投融資活動中的違法違紀行為。
各級各部門要深刻領會黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神實質(zhì)，把思想和行動統(tǒng)一到省委、省政府的重大決策部署上來，堅持依法行政，牢固樹立責任意識和風險意識，切實轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新預算管理方式，加強協(xié)調(diào)配合，不折不扣地抓好防控和化解政府性債務風險長效機制建設，全面做好加強政府性債務管理的各項工作。
各級各部門要根據(jù)本實施意見，結(jié)合自身實際，制定貫徹落實的具體意見、措施和辦法，并報省財政廳備案。
甘肅省人民政府
2014年12月25日
