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甘政辦發(fā)[2010]32號
各市、自治州人民政府，省政府各部門：
2009年，各市州、各部門以《國務院關于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》（國發(fā)〔2004〕10號）為指導，認真執(zhí)行規(guī)章、規(guī)范性文件管理的各項制度和措施，切實履行報送備案職責，依法行使審查職權(quán)，嚴格規(guī)范行政行為，備案審查工作取得了新的進展和成效，對于保護公眾合法權(quán)益，促進政府機關依法行政，保障法律法規(guī)正確實施起到了重要作用?，F(xiàn)將2009年省政府規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查工作的有關情況通報如下：
一、主要情況和特點。
2009年，各市州和各部門共向省政府報送備案政府規(guī)章6件、規(guī)范性文件121件。其中，各市州政府制定發(fā)布的規(guī)章規(guī)范性文件101件，占79.5%；省政府各部門制定發(fā)布的規(guī)范性文件26件，占20.5%。經(jīng)審查，對內(nèi)容符合法律、法規(guī)、規(guī)章和上級機關政策規(guī)定的119件規(guī)章和規(guī)范性文件予以登記備案。對違反上位法或有關政策規(guī)定、存在違法或不當內(nèi)容的8件規(guī)章和規(guī)范性文件，依法提出了備案審查意見和建議?？傮w來看，2009年規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查工作有以下特點：
?。ㄒ唬﹫笏蛡浒笝C關主動接受備案監(jiān)督的意識明顯增強。報送備案文件數(shù)量比上年增加21%，漏報、瞞報現(xiàn)象逐步減少，規(guī)章和大部分規(guī)范性文件都能按時報送備案，及時納入備案監(jiān)督范圍。
?。ǘ┮?guī)范性文件管理實踐不斷創(chuàng)新。各市州、各部門在制定規(guī)范性文件過程中，能從實際出發(fā)，積極探索，創(chuàng)新實踐，努力開拓規(guī)范性文件管理工作的新路子，有效提高了規(guī)范性文件管理工作的質(zhì)量。酒泉市為了防止起草部門對經(jīng)有關部門審核完畢的文件，在審議或發(fā)布之前擅自進行改動，增設了文件審校程序，規(guī)定審核后的規(guī)范性文件必須加蓋“規(guī)范性文件審校章”后方可發(fā)布。天水市和省質(zhì)監(jiān)局對規(guī)范性文件實行立項管理，每年在調(diào)研和論證基礎上，編制本機關年度規(guī)范性文件制定計劃，嚴格按照計劃發(fā)布文件，有效防止了抽象行政行為的隨意性和盲目性。
?。ㄈ┮?guī)范性文件管理的各項制度逐步建立。近年來，國務院和省政府相繼出臺了一系列加強規(guī)范性文件管理的制度。從2009年備案審查的情況來看，這些制度已逐步落實，初見成效。嘉峪關、金昌、定西、天水、武威等市建立了規(guī)范性文件有效期制度，在所制定的規(guī)范性文件中均明確標注了有效期。嘉峪關、張掖、天水、武威等市為了保證規(guī)范性文件的準確實施，收回了文件解釋權(quán)。
二、存在的主要問題。
?。ㄒ唬┮?guī)范性文件內(nèi)容不合法的問題時有發(fā)生。每年都有一定數(shù)量的規(guī)范性文件因內(nèi)容與上位法相抵觸而被省政府責令修改或撤銷，主要表現(xiàn)在越權(quán)設定行政許可、行政處罰、行政收費等方面。此類文件屢禁不絕的主要原因在于制定機關依法行政意識淡薄，存在以批代管、以罰代管以及擴張本單位權(quán)力、牟取不正當利益的傾向。這些規(guī)范性文件越權(quán)行為明顯，社會危害較大，群眾反映強烈，是備案審查工作的重點。
（二）規(guī)范性文件審核還不夠嚴，部分文件內(nèi)容不當，實施效果不佳。規(guī)范性文件內(nèi)容不僅要合法，而且必須適當。適當性是對文件內(nèi)容更高層面的要求。有的制定機關對規(guī)范性文件適當性的內(nèi)涵把握不準，雖然文件合法，但由于內(nèi)容不當，致使執(zhí)法部門出現(xiàn)越位或失職。如有的規(guī)范性文件錯誤設定運用行政手段干預本應由市場調(diào)節(jié)的民事法律關系的內(nèi)容，違背了市場規(guī)律，擾亂了市場秩序。同時，有的規(guī)范性文件校核不嚴，錯誤頻出，甚至出現(xiàn)文件實施時間前于發(fā)布時間，人為制造了先實施后發(fā)布的情況，嚴重損害了政府機關的形象。
?。ㄈ┮?guī)范性文件漏報、瞞報現(xiàn)象依然存在。個別部門長期不按法定程序履行備案職責，不主動接受上級機關的監(jiān)督，造成相當數(shù)量的規(guī)范性文件游離于備案監(jiān)督之外。如省政府國資委、省國土資源廳、省環(huán)保廳已3年時間未向省政府報送規(guī)范性文件，雖經(jīng)多次通報，仍未引起足夠重視。
(四)提交備案的規(guī)范性文件要件不全，不符合要求。有的單位報送備案文件材料不齊全，既無上位法依據(jù)，又未提供相關說明材料。即使在上級機關指出后，仍不及時進行補正，一定程度上影響了審查機關對文件的審查。
三、下一步工作要求。
規(guī)章、規(guī)范性文件是政府機關實施行政管理的主要手段，是行政執(zhí)法的重要依據(jù)，體現(xiàn)著政府機關的施政理念和管理水平。對規(guī)章、規(guī)范性文件實行備案監(jiān)督，對于保證行政權(quán)力在法制軌道上有序運行，維護人民群眾的合法權(quán)益具有重要意義。規(guī)章、規(guī)范性文件備案監(jiān)督制度是行政執(zhí)法監(jiān)督制度的重要內(nèi)容。2009年10月1日實施的《甘肅省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》），首次以地方性法規(guī)的形式，明確了規(guī)范性文件備案監(jiān)督制度的法律地位。2010年2月9日印發(fā)的《甘肅省人民政府全面推進依法行政第二個五年規(guī)劃（2010—2014年）》（甘政發(fā)〔2010〕9號，以下簡稱《規(guī)劃》），又對規(guī)章、規(guī)范性文件監(jiān)管提出了新的要求。全省各級政府機關要認真貫徹落實《條例》和《規(guī)劃》，扎實工作，狠抓落實，著力提高制度建設的質(zhì)量和水平。
?。ㄒ唬┛繉嵷熑危瑥娀讲?，切實抓好規(guī)章、規(guī)范性文件備案工作。在法定時限內(nèi)將規(guī)章、規(guī)范性文件提交上級機關備案，是備案審查工作的首要環(huán)節(jié)，也是規(guī)章、規(guī)范性文件發(fā)布實施后必須履行的法定程序。各級政府機關要樹立責任意識、法律意識，確定專門的機構(gòu)和人員承擔這項工作，全面、準確、及時履行報送備案職責，防止漏報，杜絕瞞報，切實把抽象行政行為完全置于監(jiān)督之下。各級政府法制機構(gòu)要加強對規(guī)章、規(guī)范性文件備案情況的督查，定期核查文件制定機關報送備案情況，及時發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題，督促做好規(guī)章、規(guī)范性文件備案工作。對于制定機關故意瞞報逃避監(jiān)督、情節(jié)嚴重的行為，要根據(jù)《甘肅省規(guī)章規(guī)范性文件管理辦法》（甘肅省人民政府令第46號）第14條和《甘肅省規(guī)范性文件管理辦法》（甘肅省人民政府令第11號）第29條的規(guī)定，提請本級人民政府依法撤銷該機關制定的規(guī)章、規(guī)范性文件，并向社會公布。
?。ǘ┿”M職守，嚴格把關，繼續(xù)加大審查糾錯的力度。對報送備案的規(guī)章、規(guī)范性文件進行全面審查，是上級行政機關對下級行政機關行使監(jiān)督權(quán)的重要方式。政府法制機構(gòu)具體承擔規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查工作，任務繁重，責任重大。各級政府要大力支持法制機構(gòu)依法履行審查職責，并提供必要的人員和經(jīng)費保障。省政府法制辦要繼續(xù)努力做好省級政府的備案審查工作，為推動全省備案審查工作發(fā)揮引導和示范作用。同時，要加強對地方各級政府備案審查工作的業(yè)務指導和幫助，積極開展備案審查工作人員培訓，切實提高備案監(jiān)督的能力和水平。各級政府法制機構(gòu)在審查規(guī)章、規(guī)范性文件時，要堅持原則，敢于監(jiān)督。對于審查發(fā)現(xiàn)的與上位法相抵觸或內(nèi)容不當?shù)囊?guī)章、規(guī)范性文件，應當及時提出修改或糾正意見，逾期不修改或不糾正的，依法提請本級人民政府撤銷，情節(jié)嚴重的予以通報并公開曝光，以此樹立備案監(jiān)督的權(quán)威。對于涉及面廣，社會影響較大問題的處理，要主動向本級政府匯報。
（三）落實制度，強化監(jiān)管，維護抽象行政行為的嚴肅性。一要落實規(guī)范性文件有效期制度。根據(jù)《甘肅省人民政府貫徹落實國務院關于加強市縣政府依法行政的決定的意見》（甘政發(fā)〔2008〕79號）要求，規(guī)范性文件有效期為5年，有效期滿自動失效。堅持有效期制度既能保持規(guī)范性文件的時效性和適用性，又能防止規(guī)范性文件的內(nèi)容與實際脫節(jié)，出現(xiàn)“過期使用”、“超期服役”等情況。今后，各級政府機關在制定規(guī)范性文件時，必須明確標注規(guī)范性文件的有效期限，并將其作為規(guī)范性文件的必備要素之一。對于未標注有效期的規(guī)范性文件，在備案審查時要予以糾正。二要落實規(guī)章、規(guī)范性文件由制定機關負責解釋制度。作為行政執(zhí)法依據(jù)的規(guī)章、規(guī)范性文件，制定機關的解釋與其內(nèi)容具有同等效力。制定機關不得授權(quán)所屬部門或者機構(gòu)行使規(guī)章、規(guī)范性文件的解釋權(quán)，也不得授權(quán)其他機構(gòu)解釋本機關的規(guī)范性文件。三要落實規(guī)章、規(guī)范性文件定期清理和評估制度。各級政府機關要按照國務院和省政府的規(guī)定，每隔5年對規(guī)章進行一次全面清理，每隔2年對規(guī)范性文件進行一次全面清理，并將清理結(jié)果向社會公布，保障公眾的知情權(quán)。四要落實規(guī)章、規(guī)范性文件社會監(jiān)督制度。各級政府機關要自覺接受公民、法人和其他組織對規(guī)章、規(guī)范性文件的監(jiān)督。對公民、法人和其他組織提出的規(guī)章、規(guī)范性文件審查建議，政府法制機構(gòu)要在規(guī)定時限內(nèi)予以處理和答復，不得拒絕和推諉。
附件：
2009年規(guī)章范性文件登記備案目錄.xls
甘肅省人民政府辦公廳
二○一○年三月三日
