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甘政辦發(fā)〔2014〕171號
各市、自治州人民政府，蘭州新區(qū)管委會，省政府各部門：
省財政廳《關(guān)于進(jìn)一步完善縣級基本財力保障機(jī)制的意見》已經(jīng)省政府同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
甘肅省人民政府辦公廳
2014年10月17日
關(guān)于進(jìn)一步完善縣級基本財力保障機(jī)制的意見
(省財政廳)
為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于調(diào)整和完善縣級基本財力保障機(jī)制意見的通知》（國辦發(fā)〔2013〕112號）、《中共甘肅省委關(guān)于貫徹落實〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的意見》（甘發(fā)〔2013〕19號）和《中共甘肅省委辦公廳甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財政管理的意見〉的通知》（甘辦發(fā)〔2014〕63號）精神，進(jìn)一步鞏固縣級基本財力保障成果，增強(qiáng)基層政府執(zhí)政能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快小康社會建設(shè)步伐，現(xiàn)提出以下意見。
一、總體目標(biāo)
全面貫徹落實黨的十八屆三中全會、省委十二屆六次全委會精神，以縣鄉(xiāng)政府實現(xiàn)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”為目標(biāo)，逐步提高縣級基本財力保障水平，實現(xiàn)縣級政府財力與保障責(zé)任相匹配；進(jìn)一步提高縣級財力均衡度，加大民生投入，改善人民生活，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；切實加強(qiáng)縣級財政管理，在控制財政供養(yǎng)人員、提高財政收入質(zhì)量、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)等方面取得明顯成效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定。
二、基本原則
分級管理。省級政府制定縣級基本財力保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，加大財力調(diào)節(jié)力度，提高縣級財力水平和均衡度，建立長效保障機(jī)制。市級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)縣級經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持和督促縣級落實保障責(zé)任?？h級政府加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)自我保障能力，強(qiáng)化財政管理，全面落實保障責(zé)任。
動態(tài)調(diào)整。實施縣級基本財力保障機(jī)制，既要確?？h鄉(xiāng)政府履行職責(zé)的基本財力需求，又要充分考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財政承受能力，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，動態(tài)調(diào)整保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高縣級財力保障水平。
獎懲結(jié)合。健全激勵約束機(jī)制，對工作開展較好的縣市區(qū)予以表彰和獎勵，對工作滯后的市縣予以批評和處罰。
三、保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)
省財政廳在財政部統(tǒng)一制定的國家保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，根據(jù)全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和相關(guān)政策執(zhí)行情況，制定統(tǒng)一的縣級基本財力保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)相關(guān)政策和因素變化情況，適時予以調(diào)整和完善。市縣財政可以在全省保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際，適當(dāng)擴(kuò)大保障范圍和提高保障標(biāo)準(zhǔn)。
縣級基本財力保障范圍主要包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、民生支出以及其他必要支出等。其中，人員經(jīng)費(fèi)包括國家統(tǒng)一出臺的基本工資、獎金和津貼補(bǔ)貼，離退休人員離退休費(fèi)，工資性附加支出，地方津補(bǔ)貼等項目；公用經(jīng)費(fèi)包括辦公費(fèi)等商品和服務(wù)支出，辦公設(shè)備購置等其他資本性支出等；民生支出主要包括中央和省級制定政策，涉及農(nóng)業(yè)、教育、文化、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)、計劃生育、環(huán)境保護(hù)、保障性住房和村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)等項目的支出；其他必要支出包括必要的基本建設(shè)支出以及社會事業(yè)發(fā)展其他支出。
保障標(biāo)準(zhǔn)由省財政廳根據(jù)保障范圍內(nèi)各項目的支出標(biāo)準(zhǔn)和籌資責(zé)任，綜合考慮縣級支出成本差異和財力狀況后分縣市區(qū)測定。
四、全面落實保障責(zé)任
?。ㄒ唬┰鰪?qiáng)自我保障能力。縣級政府要加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步伐，不斷壯大財源基礎(chǔ)，著重增加稅收收入占比，逐步提高收入質(zhì)量，增強(qiáng)自我保障能力。堅持依法治稅，糾正越權(quán)減免稅和隨意批準(zhǔn)緩稅、欠稅、包稅以及征收“過頭稅”等違規(guī)行為。加強(qiáng)非稅收入管理，完善非稅收入預(yù)算編制，加大“兩權(quán)”價款和國有資本經(jīng)營收益等征管力度，進(jìn)一步清理規(guī)范收費(fèi)項目，堅決取締亂收費(fèi)、亂罰款。
（二）加強(qiáng)預(yù)算管理。改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，收入預(yù)算從約束性逐步轉(zhuǎn)向預(yù)期性。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)超收，原則上不再安排當(dāng)年支出，主要用于削減財政赤字、化解政府債務(wù)、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或削減支出解決?？h級政府要合理安排預(yù)算，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保證工資發(fā)放、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、民生支出，全面落實保障責(zé)任?；局С?、民生支出沒有足額保障的縣市區(qū)，除應(yīng)急、救災(zāi)等突發(fā)事件支出外，一律不得自行出臺新的增支政策，不得安排新的政府投資工程或項目等其他支出事項。對保障責(zé)任落實不到位的縣市區(qū)，省財政廳進(jìn)行約談或通報批評；對違法違規(guī)安排使用財政資金的縣市區(qū)，依法依規(guī)處理?？h市區(qū)黨政一把手為保障第一責(zé)任人，縣市區(qū)委書記主要負(fù)責(zé)縣級基本財力保障機(jī)制落實的監(jiān)管責(zé)任，縣市區(qū)長主要負(fù)責(zé)縣級基本財力保障范圍、標(biāo)準(zhǔn)的落實和保障機(jī)制規(guī)范運(yùn)行的責(zé)任。
（三）強(qiáng)化自我約束。嚴(yán)格執(zhí)行中央和省委、省政府厲行節(jié)約有關(guān)規(guī)定，不得違規(guī)安排財政資金新建政府性樓堂館所，確保財政供養(yǎng)人員和“三公”經(jīng)費(fèi)只減不增。建立公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，全面實行公務(wù)卡制度，差旅費(fèi)、接待費(fèi)、車輛購置及運(yùn)行費(fèi)、會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等經(jīng)費(fèi)支出，除按規(guī)定實行銀行轉(zhuǎn)賬的，全部使用公務(wù)卡結(jié)算。制定工作目標(biāo)和年度計劃，通過統(tǒng)籌安排新增財力、超收收入等，積極消化歷年財政赤字。全面公開政府預(yù)決算、部門預(yù)決算及“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算，細(xì)化公開內(nèi)容，自覺接受社會監(jiān)督。繼續(xù)開展“小金庫”專項治理工作。
?。ㄋ模┍P活財政存量資金。在做好預(yù)算執(zhí)行工作的同時，建立結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金定期清理和使用分析報告制度，將結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金和預(yù)算編制有機(jī)銜接，盤活各類閑置和沉淀資金。對本級財政預(yù)算安排形成的結(jié)轉(zhuǎn)項目，結(jié)轉(zhuǎn)年度超過一年的，一律收回財政總預(yù)算統(tǒng)籌安排。對上級專項轉(zhuǎn)移支付安排形成的結(jié)轉(zhuǎn)項目，其資金管理辦法有具體規(guī)定的，按規(guī)定執(zhí)行，未作具體規(guī)定且連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年及以上的，一律收回，本級財政總預(yù)算統(tǒng)籌安排。全面清理財政暫付款，該核銷的按程序核銷，違規(guī)占用的及時清理收回。繼續(xù)清理規(guī)范財政專戶，除經(jīng)財政部審核并報國務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專戶外，其余專戶要2年內(nèi)逐步取消。
?。ㄎ澹┥罨斦母?。進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理制度改革，建立健全覆蓋公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算的全口徑政府預(yù)算體系。完善部門預(yù)算改革，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，健全定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快項目庫建設(shè)，將改革覆蓋到所有財政撥款單位。深化國庫集中支付制度改革，推進(jìn)國庫集中支付電子化管理,提高直接支付比例。完善國庫現(xiàn)金管理，研究制定庫底目標(biāo)管理制度，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額。
（六）加強(qiáng)政府性債務(wù)管理。建立以政府債券為主體的舉債融資機(jī)制，縣級政府確需舉借債務(wù)的按程序?qū)徟k理，不得借道融資平臺公司或通過企業(yè)和未經(jīng)授權(quán)的事業(yè)單位等舉借債務(wù)，純公益性項目主要通過一般債券融資，準(zhǔn)公益性項目通過專項債券和PPP模式融資。除嚴(yán)格授權(quán)舉借的短期債務(wù)外，政府舉債只能用于資本性支出或置換存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。按照“誰舉債、誰償還”的原則，逐筆甄別歷史債務(wù)，重點(diǎn)分清政府與融資平臺公司的償債責(zé)任，對應(yīng)當(dāng)由政府償還的存量債務(wù)要通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)、政府債券置換等方式分類化解。加強(qiáng)源頭規(guī)范，逐步將政府性債務(wù)納入預(yù)算管理和計劃管理，主動接受人大監(jiān)督，有效防范債務(wù)風(fēng)險。加強(qiáng)債務(wù)信息統(tǒng)計分析和報送，逐步建立定期公開制度。強(qiáng)化債務(wù)審計和專項檢查，把管控風(fēng)險和化解債務(wù)作為硬指標(biāo)納入政績考核范圍。
（七）強(qiáng)化財政基礎(chǔ)管理。建立完善財政監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化對重大政策、重點(diǎn)項目和民生資金落實情況的監(jiān)督檢查。推進(jìn)預(yù)算績效管理，健全績效評價體系，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，擴(kuò)大績效評價覆蓋面，有效運(yùn)用評價結(jié)果。加強(qiáng)政府購買服務(wù)預(yù)算管理，統(tǒng)籌使用既有預(yù)算資金，有效增加公共服務(wù)供給，堅決防止一邊購買服務(wù)，一邊養(yǎng)人辦事。加快財政信息化建設(shè)，推進(jìn)數(shù)據(jù)采集、資料分析、審核預(yù)警一體化管理，優(yōu)化財政業(yè)務(wù)流程，提高財政管理效率。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管能力建設(shè)，完善監(jiān)管制度和機(jī)制，強(qiáng)化教育培訓(xùn)，提高監(jiān)管能力和質(zhì)量，確保財政資金安全、規(guī)范、有效。同時，要根據(jù)《甘肅省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管辦法》（甘財預(yù)〔2014〕55號），縣級財政部門切實抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作，將所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金納入監(jiān)管范圍，充分發(fā)揮就近就地監(jiān)管優(yōu)勢。要按照《會計法》、《事業(yè)單位會計制度》、《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》和內(nèi)控制度建設(shè)等要求，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理制度體系，規(guī)范財務(wù)行為。
五、不斷強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)
市級政府在制定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、安排項目計劃時，要充分考慮區(qū)域內(nèi)縣級財政運(yùn)行狀況，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展。要督促縣級政府全面落實縣級基本財力保障責(zé)任，在現(xiàn)有補(bǔ)助水平的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌財力，加大對縣級的支持力度。市級政府出臺區(qū)域內(nèi)增支政策，要充分考慮縣級財力狀況，合理劃分市縣支出責(zé)任，確定資金承擔(dān)比例。
市級財政要按照省財政統(tǒng)一部署指導(dǎo)縣級深入推進(jìn)財稅體制改革，切實抓好穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生各項財稅政策的落實。根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢和政策調(diào)整等因素，科學(xué)測算收入預(yù)期。支出預(yù)算要確保民生等重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項目支出，嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)、會議費(fèi)等一般性支出。規(guī)范預(yù)決算公開內(nèi)容和程序，將要求公開的內(nèi)容按程序逐級做實、做細(xì)。探索建立投資收益分享的橫向財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。市級要制定完善區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮區(qū)域項目建設(shè)，中央和省上下達(dá)的項目規(guī)劃與計劃安排，市級要分解落實到縣級，已經(jīng)細(xì)化到縣級的項目和資金要做好實施指導(dǎo)、運(yùn)行監(jiān)控和績效評價工作。省直管縣申報的各類項目或規(guī)劃，市級要加強(qiáng)論證評審，統(tǒng)一申報或轉(zhuǎn)報。根據(jù)債務(wù)風(fēng)險程度、財力狀況等因素審核縣級舉債規(guī)模，督促落實償債計劃，防范債務(wù)風(fēng)險。加快財政信息化建設(shè)，實現(xiàn)信息上通下達(dá)、資源共享，提升財政管理效能。除省財政廳明確要求直報事項以及工作計劃、情況通報、工作總結(jié)等以外，省直管縣上報的文件、數(shù)據(jù)、工作等要經(jīng)市級財政局簽批或轉(zhuǎn)報。要加強(qiáng)對縣級落實基本財力保障責(zé)任情況的監(jiān)控和檢查，切實履行對縣級財政的監(jiān)管職能，發(fā)現(xiàn)問題要及時處理和糾正，并將相關(guān)情況和處理結(jié)果報省財政廳。市級財政對縣級的監(jiān)督檢查和績效評價結(jié)果，作為省財政分配縣級基本財力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金和轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)。
六、加大財力調(diào)節(jié)力度
（一）完善省以下財政體制。結(jié)合中央財稅體制改革進(jìn)程，深入推進(jìn)營改增、資源稅等稅制改革，適時調(diào)整和完善省與市縣收入劃分，充分調(diào)動各級政府積極性。根據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，逐步理順省與市縣事權(quán)關(guān)系，合理劃分支出責(zé)任。研究規(guī)范分稅制財政體制，取消按企業(yè)隸屬關(guān)系（或出資額）劃分收入的辦法，實行按稅種或按比例分享。依法全面清理對區(qū)域、企業(yè)和個人的稅收優(yōu)惠、收入全留、增量返還，稅費(fèi)減免、先征后返和財政補(bǔ)貼等政策，凡不符合法律和法規(guī)規(guī)定的政策一律停止執(zhí)行，今后各類發(fā)展規(guī)劃都不得另行規(guī)定財稅優(yōu)惠政策。國務(wù)院沒有相關(guān)規(guī)定，各部門不得自行出臺要求市縣安排配套資金的政策，清理取消已出臺的資金配套政策。
（二）完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，壓減散碎和一般競爭性領(lǐng)域經(jīng)營項目，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。進(jìn)一步完善均衡性轉(zhuǎn)移支付制度，加大對民族地區(qū)、貧困地區(qū)、革命老區(qū)等地區(qū)的補(bǔ)助力度，優(yōu)化省內(nèi)橫向、縱向財力分布格局，支持縣級提高基本財力保障能力。研究建立財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，支持推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。
（三）加強(qiáng)省直管縣財政管理。進(jìn)一步完善省直管縣財政管理體制，將省直管縣財政改革與建立縣級基本財力保障機(jī)制有機(jī)結(jié)合，充分調(diào)動各級財政工作積極性。省直管縣財政管理體制改革主要內(nèi)容由“九個直接、兩個不變”調(diào)整為“七個直接，兩個不變”，即：體制性補(bǔ)助、基金收入分成、轉(zhuǎn)移支付下達(dá)、項目計劃安排和專項補(bǔ)助下達(dá)、財政結(jié)算辦理、收入報解及預(yù)算資金調(diào)度、債務(wù)償還直接落實到縣，市州對縣的支持不減、數(shù)據(jù)報送和匯總程序不變。取消收入計劃、工作部署直接到縣。收入計劃由省直管縣根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況科學(xué)預(yù)測。除省財政明確要求安排到縣的工作外，其他工作由市州財政部門根據(jù)省財政要求負(fù)責(zé)落實到縣，賦予市級財政對省直管縣財政改革、資金監(jiān)管、項目審核、債務(wù)管理、績效評價、信息公開等方面業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管職能。靠實縣級財政主體責(zé)任，提高自身管理水平，自覺服從省市財政部門監(jiān)管。
?。ㄋ模┙∪罴s束機(jī)制。建立縣級基本財力保障績效評價體系，根據(jù)保障責(zé)任落實、稅收收入增長、財政支出管理、財政供給人員控制、財政綜合管理等情況開展績效考核，評價結(jié)果作為分配縣級基本財力保障資金的依據(jù)。對工作績效明顯的縣給予獎勵，對工作滯后的予以處罰，形成“以獎代補(bǔ)、獎懲結(jié)合”的激勵約束機(jī)制，督促和引導(dǎo)縣級提高落實保障責(zé)任的主動性。
健全縣級基本財力保障機(jī)制，是省委、省政府在新形勢下加強(qiáng)基層建設(shè)的一項重要舉措，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，事關(guān)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和改善民生。各地區(qū)、各有關(guān)部門要將這項工作作為深化財稅改革的基礎(chǔ)性工程，立足實際，著眼長遠(yuǎn)，加快建立財力與事權(quán)相匹配的財政體制，不斷提高縣級政府財力保障水平和基本公共服務(wù)能力。
